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  • 激勵檢察官擔當作為 開展檢察官業績考評

    法律新聞 時間:2020-05-19 22:26

      日前,最高人民檢察院印發《關于開展檢察官業績考評工作的若干規定》(下稱《規定》)。5月17日,最高人民檢察院政治部副主任郭興旺、案件管理辦公室主任董桂文就《規定》有關問題,分別回答了記者提問。

      問:為什么要部署開展檢察官業績考評工作?起草制定《規定》是基于怎樣的背景?

      郭興旺:開展檢察官業績考評是檢察官法的明確要求,是司法責任制綜合配套改革的重要內容,也是落實檢察官員額制管理、實行檢察官退出的重要依據,更是引導和激勵檢察官依法履職、推動司法辦案工作的“風向標”和“指揮棒”,可謂“牽一發而動全身”,具有十分重要的意義。

      第一,開展檢察官業績考評是落實黨中央和最高檢決策部署的重要途徑。中國特色社會主義進入新時代,習近平總書記提出了一系列治國理政的新理念、新思想、新戰略,黨中央作出了一系列重大決策部署。最高檢黨組根據檢察機關所處的時代方位,全新布局“四大檢察”“十大業務”,提出了一系列新理念新要求。開展業績考評,就是把黨中央的決策部署、最高檢的工作理念轉化成具體的考核內容和看得見、摸得著、感受得到的評價指標,通過考評從上到下傳導至基層、壓實到檢察官,落實到檢察官辦理的每個案件、每項業務中。在這個意義上,檢察官業績考評也是檢察機關講政治,實現政治和業務緊密結合的重要抓手。

      第二,開展檢察官業績考評是激勵檢察官擔當作為、倒逼提升專業素質能力的重要舉措。提升干部考核質量,歷來是我們黨激勵干部擔當作為、促進事業興盛發展的重要抓手。檢察官作為司法辦案的主體,能力素質和擔當作為決定了提供法治產品、檢察產品的質量。開展業績考評,就是要把辦案的標準和要求亮出來、嚴起來,引導推動檢察官履職盡責,把案件辦到極致、辦到最好;就是要獎優罰劣,把質量、效果的差距考出來、評出來,倒逼檢察官自覺提升專業素質能力,對照考評找出差距和不足,通過努力來實現更好的辦案質量和效果;就是要把不能勝任辦案、不能獨立承擔司法責任的檢察官比出來、把員額退出來,讓優秀的檢察官覺得有動力,讓不能勝任者有壓力,形成能者上、平者讓、庸者退的動態管理機制。根本目的,是激勵先進、鞭策后進,區分干與不干、多與少、好與差,讓強者更優、弱者更強,讓不適者有適合崗位,實現各得其所。

      第三,開展檢察官業績考評是促進業務發展的指揮棒、引領司法理念的風向標。近年來,各地相繼制定了本院或本地區檢察官業績考評辦法,探索積累了許多好的經驗做法。但從調研情況看,做法和認識差異較大,也存在一些問題:比如,有的考核導向不明確,沒有突出檢察官辦案主責主業這個核心目標;有的考核理念“簡單機械”,重數量、輕效果;有的考核指標大而化之,僅以“不違法”為標準,不注重人民群眾切身感受;有的沒有突出檢察官職業特點,仍等同于一般公務員考核,等等。這些問題嚴重影響業績考評的指揮棒作用和正向激勵功能。最高檢制定《規定》,就是要發揮業績考評的“指揮棒”和“風向標”作用,將提升辦案質量效果作為業績考評的核心目標,引導樹立正確的法律觀、政績觀,把以人民為中心的發展理念落實到具體的司法辦案中,實現政治要求和業務建設的有機融合。

      問:檢察官業績考評規定在考評理念上有什么創新和突破?

      郭興旺:檢察官業績考評的主要內容是檢察官辦理案件和其他檢察業務的質量、效率、效果。《規定》的一個顯著特點,就是改變了以往數量、工作量為主導的考核思路,要求構建以辦案質量和效果為核心的考評管理體系。這主要基于以下考慮:首先,人民群眾對檢察工作的新期待,要求我們必須更加重視案件質量和效果。習近平總書記強調要“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。這就不能滿足于案子辦得“不違法”,還要真正辦出高質量;不能只考慮到自己負責的案件流程和環節,而是要充分考慮政治效果、社會效果和法律效果的有機統一,特別是人民群眾的實際感受和樸素的正義觀。其次,僅關注數量本質上是一種簡單粗放的管理理念,不符合司法辦案規律,也容易導致“水分”,甚至偏離司法辦案的目標和價值追求。最高檢黨組提出建立以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系,就是引導檢察官辦更好案件而不是更多案件,把自己環節的工作做到極致、做到最好,以減少不必要的訴訟環節。同時,效率本身就體現了對考評周期內工作量的考評,質量與效果的計分也是按件計分。有的檢察官可能會擔心“多干多錯”,這就需要通過考評辦案效率、建立和落實科學合理的輪案機制,需要分管院領導、部門負責人履行好統籌調配職責來解決。對不擔當不作為的檢察官,也要通過考評機制予以反映,進行追責。

      問:請您簡要介紹一下《規定》的主要內容?

      郭興旺:《規定》是各級人民檢察院開展檢察官業績考評工作的重要指導性文件,包含正文和附件兩個部分。正文部分共33條,從檢察官業績考評的指導原則、基本內容、方法程序、結果運用等方面作了規定。附件部分由附件1和附件2組成。附件1為《檢察官業績考評業務類型》,規定了納入考核評價的主要通用業務類型和各條線具體業務類型;附件2為《檢察官業績考評指標及計分規則》,以表格形式對各項考評指標的設置、含義及其計分規則作出詳細規定。該規定以《檢察機關案件質量主要評價指標》為基礎,借鑒地方實踐中好的經驗做法,設置了涵蓋“四大檢察”“十大業務”,分層分類的檢察官業績考評指標,確定了79類業務、160項質量指標、106項效率指標、46項效果指標,明確了三類指標的計分規則和方式,建立了以辦案質量、效率和效果為基本內容的業績評價指標體系和考核機制。

      按照最高檢要求,原則上,自5月1日起,各級人民檢察院將按照《規定》全面開展檢察官業績考評工作。

      問:通過設置業務考評指標和量化計分的方式,指導對全國的檢察官進行業績考評,這對于最高檢來說,還是第一次。請您介紹一下研制檢察官業績考評業務類型、指標及計分規則的總體思路?

      董桂文:研制檢察官業績考評指標及計分規則,是為了更好地聚焦為大局服務、為人民司法,將對檢察官依法履職的要求,通過指標化評價、量化評分的方式落實到每一個檢察院、每一個辦案部門、每一個辦案組和每一名檢察官,讓干與不干、干多干少、干好干差、是不是主動服務大局、是不是注重辦案“三個效果”有機統一區別開來,真正發揮好業績考評的“風向標”“指揮棒”作用,提升辦案質量、效率、效果,真正以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺辦好每一起案件。要將考評情況作為檢察官年度考核和晉職晉級的重要參考,使有擔當、有情懷、有能力的人脫穎而出。

      最高檢首次通過設置業務考評指標和量化計分的方式,指導對全國的檢察官進行業績考評,這是一項重要而艱巨的實踐課題。研制過程中,多方聽取意見,反復研討論證,特別是兩次正式征求各省檢察機關和最高檢內設機構意見,并提交今年初的全國檢察長會議討論,收集上千條意見,能吸收的盡可能吸收,數易其稿,先后經最高檢黨組會、檢委會審議后,形成了現在的《規定》。研制思路主要突出“四個注重”:

      一是注重與《檢察機關案件質量主要評價指標》緊密銜接。今年印發的《檢察機關案件質量主要評價指標》,是評判檢察機關案件質量的基本標準,對檢察官的業績考評,自然應以落實案件質量評價指標為主要內容。研制檢察官業績考評指標,就是以案件質量主要評價指標的主體框架和研制邏輯為基礎,建立以辦案質量、效率和效果為基本內容的業績評價指標體系,內涵更為豐富,突出對辦案質效的綜合考評,是對案件質量主要評價指標的具體運用,目標是引導檢察官把案件辦到極致、辦到最好。

      二是注重與檢察官崗位說明書、司法辦案權力清單等緊密結合。檢察官業績考評的內容緊緊圍繞業務工作,與檢察官崗位說明書、司法辦案權力清單等保持一致,落實司法責任制要求,體現有權必有責,有責必擔當。超出或者說沒有列入檢察官崗位說明書、司法辦案權力清單等的工作,不屬于檢察官業績評價范圍,因此《規定》沒有涉及。在起草過程中,我們始終堅持把對檢察官的個人業績評價與對部門、檢察院的單位工作評價區分開來。因為這兩者各有側重,自成體系,不能混同。

      三是注重檢察官業績評價的客觀性、準確性與可操作性。檢察官業績考評指標設置遵循內容可客觀評價、數據可真實采集的原則,緊緊圍繞“四大檢察”主要案件類型、主要辦案活動以及各項檢察監督方式,不面面俱到,對具有特殊業務特征的指標予以單列,對于環節過細或者不易真實采集的指標不予設置,突出實效性和可操作性,避免將來數據造假不易核查。

      四是注重地方檢察機關的自主性。我國不同地區、不同層級檢察院的差異大,最高檢研制考評指標尤其不能一刀切,主要是規定一些原則要求,給各地留有自主空間。各地根據這些原則要求制定更細的規則,可以自主設定部分考評項目和分值,并可以結合黨和國家工作大局和檢察重點工作等,因地制宜,靈活調整不同時期的考評指標及權重分值。

      問:檢察官業績考評,簡而言之,就是將所有檢察官的業務工作放到一個平臺上進行分析、評估甚至比較的過程,追求的是公平、公正和激勵價值。請您簡要介紹一下檢察官業績考評的內容和方法?

      董桂文:業績考評內容即“考評什么”的問題。《規定》明確規定了納入考評的通用業務類型,及各業務條線納入考評的業務類型,具體包括刑事檢察、刑事執行檢察、人民檢察院直接受理偵查業務、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察、未成年人檢察、控告申訴檢察、法律政策研究、案件管理及通用類等11種主要業務類型79類具體業務。

      業績考評方法即“怎么考評”的問題。《規定》通過設置考評指標和計分規則明確了這一問題,具體而言,應當從辦理質量、效率和效果三個維度進行綜合評價,共分類設置了160項質量指標、106項效率指標、46項效果指標。其中質量指標主要考察檢察官的履職情況和司法能力;效率指標主要考察檢察官在考評周期內完成業務量的情況;效果指標主要考察檢察官辦理業務在圍繞中心、服務大局以及實現政治效果、社會效果、法律效果有機統一的情況。同時,還對檢察官辦理業務的質量、效率、效果分別規定了計分規則。

      問:《規定》實施后,各地在結合實際自主選擇并創設符合自身實際的考評指標體系時,應當注意哪些方面?

      董桂文:《規定》明確要求,各地可以自主調整考評業務類型、考評指標及計分規則。在結合實際自主選擇并創設符合自身實際的考評指標體系時,應當注意以下幾個方面:

      一是注意考評指標設置的本地化。首先,要體現政治性和業務性的統一。業績考評不能就辦案考辦案,而是要通過對辦案業務的考評,體現和落實講政治的要求。在具體設置考評指標時,時刻注意將黨中央決策部署落實到具體辦案中。各地在設置本地的指標項目時,也要著眼于引導檢察官在辦理案件中注重圍繞中心、服務大局,突出辦案效果。同時需要強調的是,檢察官業績考評的內容要緊緊圍繞業務工作,與檢察官崗位說明書、司法辦案權力清單等保持一致,要將講政治融入司法辦案各項指標,而不能將兩者割裂開來,也不能以某項工作重要為由將某些行政工作或者管理工作等納入業務考評。其次,要遵循考評內容可客觀評價、考評數據可真實采集的原則。再次,要體現原則性和靈活性相結合原則,動態調整重點工作指標。各地既要以《規定》的指標體系為框架,同時也要發揮主觀能動性,結合黨和國家工作大局和檢察重點工作等,靈活設置和調整不同時期的考評指標及權重分值,推動形成適合不同地區不同層級檢察院不同業務部門的、可操作可復制可推廣的考評工作模式。各地的設置和調整,在原則和方向上不能與《規定》相反。最后,要積極發揮效果指標的指揮棒作用。各地要充分運用好效果指標,重視發揮效果考評抓落實、補短板、強弱項的指揮棒功能,可以階段性地將質量指標部分內容調整為效果指標。比如把本是質量指標的無社會危險性不捕數、依法作出不批準延長偵查羈押期限案件數設置為刑事檢察業務的效果指標,引導檢察官樹立“少捕慎訴”理念,進一步降低逮捕率、審前羈押率。

      二是注意對計算方式的合理探索。根據《規定》,檢察業務工作效率得分,即單位時間(或者說考評周期)內業務工作量的多少,可以考慮引入辦案(業務)強度、案件(業務)類型和個人貢獻度等因素綜合計算。對此,《規定》并未對計算公式作出統一要求,而是允許各地結合實際,探索適合本地的計算方法。

      三是注意對容錯機制的合理運用。《規定》第十九條規定,檢察官在辦理新類型案件過程中出現失誤錯誤,經考評委員會綜合分析給予容錯的,應當客觀評價,合理確定考評計分。檢察官辦理案件中不當履職、出現失誤錯誤后,主動運用訴訟監督方式進行糾錯的,可以不減分或者視情加分。比如審判監督程序抗訴案件中,在提請抗訴案件上級院提出抗訴數、提請抗訴案件法院改判數的計分規則中,增加了檢察官自行糾正原提請抗訴案件錯誤的,對原案不減分,并可以酌情對糾錯情況進行加分。目前檢察官業績考評指標僅在刑事檢察業務中對此有體現,其他業務條線也可以結合實際設定相應的容錯指標。這也是對檢察官的一種關愛和價值引導。

      四是注意對跨年度考評的合理運用。《規定》第十五條規定,對于跨考評年度的案件,同一質量、效果指標不重復計分。對于案件辦結后發現或者出現的質量、效果問題,根據司法責任制要求,按照相關計分規則,計入發現當年度的考評得分。

      五是注意對檢察官不如實記錄和報告過問或者干預案件的否定性評價。《規定》第十八條規定,對于過問或者干預、插手檢察辦理案件等應當記錄和報告的行為,檢察官未全面如實記錄和報告的,相關案件不得計入考評得分或者加分,并要按規定追究檢察官責任。這是與“三個規定”相銜接的內容,需要引起重視,一旦違反,業績將被作否定性評價。

      六是注意問題收集反饋。各地要注意收集考評指標運用中發現或反映的問題,特別是聽取基層檢察院、一線檢察官的意見建議,及時分析研究,避免不合理的考評內容帶來負面效應。

      問:對公務員的考核包括德、能、勤、績、廉多個方面,檢察官業績考評與公務員考核是什么關系?

      郭興旺:檢察官業績考評,就是要緊緊抓住工作實績這個核心,突出考評辦案業務這個檢察官的主責主業,聚焦質量、效率、效果,運用科學的指標體系,進行量化評價。具體運用時,要把握好重點考評與全面考核的關系。

      一方面,業務、政治是一個整體,不能割裂分開。檢察工作是政治性極強的業務工作,也是業務性極強的政治工作。業績考評不是就辦案考辦案,而是通過業績考評,體現和落實講政治的要求。但是講政治不是在考評中單列一個指標,按照參加教育學習、活動發言等情況來計分,而是要將講政治的要求融入體現到檢察官辦理的每個案件和每項業務中去。在設置每項考評指標、確定計分分值時,都要考慮如何更好地體現和評價檢察官的政治水平和表現,確保業績考評的指揮棒始終跟著黨中央部署和大局需要來揮動。檢察官只要按照考評要求去做,就相當于是在貫徹落實中央部署、服務經濟社會發展,從而讓服務大局、司法為民真正成為檢察官辦案的自覺追求。

      另一方面,業績考評本身并不能涵蓋檢察官工作和表現的所有方面。對于一些與辦案業務沒有直接關系或者難以量化評價的工作,比如起草綜合文稿、參加培訓、考勤情況等,沒有納入業績考評。對這些內容,不是不考察,或者說不重要,而是要繼續落實中央關于黨員干部和公務員管理的要求,依照已經頒布的公務員考核標準、程序、規則,進行全面、嚴格的考核。在對檢察官確定年度公務員考核等次時,要把業績評價情況作為重要依據,但不能直接作為公務員年度考核的等次。要結合檢察官各方面的表現,實事求是地進行綜合評價。現階段,檢察官業績考評不能等同或替代公務員考核,檢察官應當同時參加業績考評和公務員年度考核。

      問:業績考評結果對檢察官有哪些具體影響?

      郭興旺:檢察官業績考評的結果分為優秀、良好、合格、不合格四種等次,是檢察官獎金分配、評優獎勵、等級升降、交流任職、退出員額的重要依據,對檢察官的職業發展具有重要影響。要充分發揮業績考評對檢察官的激勵鞭策作用,必須要運用好業績考評結果。第一,檢察官業績考評結果是檢察官退出員額的重要依據。檢察官實行員額制管理后,必須建立和完善檢察官退出機制。張軍檢察長對檢察官退出工作非常重視,多次強調檢察官不是終身制,要形成能者上、平者讓、庸者下的機制。評價一個檢察官是不是勝任,最有效的機制就是業績考評。《規定》明確,檢察官年度業績考評被確定為不合格等次的,應當退出員額。第二,檢察官業績考評結果是公務員年度考核結果的重要參考。年度業績考評優秀、良好等次的檢察官,才有資格在公務員年度考核中評為優秀等次。檢察官年度業績考評不合格或經考評不能勝任檢察官職務,其公務員年度考核應當評定為基本稱職以下等次。各方面表現都優秀的檢察官,就應該既是業績考評優秀,又是公務員考核優秀。第三,檢察官業績考評結果是績效考核獎金分配的依據。根據檢察官工資制度改革有關方案,績效考核獎金的發放,主要依據責任輕重、辦案質量、辦案難度等因素向一線辦案人員傾斜;對辦案質量不高的檢察官,相應核減績效考核獎金。《規定》對做好規范和銜接提出了明確要求。

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